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公民是人民的基础，是人民的单元。

执法是对个案实施法律的活动，宜由基层执法机关作为主要执法机关。20世纪以来，西方国家普遍由议会国家转型为行政国家，行政权在国家权力结构中呈现出日益扩张的势头。

【关键词】行政执法程序 统一立法 权利保障 效能 行政执法是行政机关实施法律、法规、规章、行政规范性文件的活动。其他行政执法事项65项，占总数的52.8%，其他行政执法事项多于三类执法。具体体现在：(1)运动式执法、突击执法比较突出，执法缺乏常态化，尤其是在食品安全领域、消防安全领域、交通违章治理、城市电动车三轮车治理等领域，[1]日常执法检查不到位，往往出了事故才进行集中整治。规范行政执法程序立法研究课题组受国务院法制办委托已完成《行政执法程序条例专家建议稿》(以下简称《建议稿》)，下文主要以《建议稿》为对象，分析关于执法程序立法的立法定位与拟建构的执法程序制度。保障公民权利要解决执法乱作为问题，主要机制包括确立行政基本原则、保障公民知情权与参与权、完善行政执法证据制度等。

(二)立法内容选择 1.以外部执法程序为主、适当规定执法内部程序。(4)规定作出执法决定的一般期限，要求执法机关在法定期限内及时作出决定。涉及公民的人身权利、民主权利和其他权利的事项，应当制定地方性法规，而不涉及减损相对人权利、增加相对人义务的有关社会公共秩序、公共事务或事业的具体管理事务，应当制定规章。

与此同时，地方组织法还规定，地方人民政府有执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级国家行政机关的决定和命令，规定行政措施，发布决定和命令的职权。防治地面沉降是一个技术性、专业性很强的工作，由政府以规章来调整就够了，而且这个规章也实施得顺利，但后来，有的部门和分管相关工作的政府负责人还是觉得地方性法规地位高，就启动立法程序，由市人大常委会制定了一个地面沉降防治管理的法规。基于这个考虑，把限制和减损权利、增加义务的事项交由法规规定，更加有利于保障公民、法人和其他组织的权益。但是，需要注意的问题，制定地方性法规条件不成熟的，是否包括减损行政相对人权利或者增加其义务的事项？并不包括。

为更好地保护公民的权利，将涉及减损相对人权利、增加其义务的事项交由地方性法规规定，无疑是正确的。由于我们进行法治建设的时间较短，历史上看，是有不少规章损害了相对人权利，但法规损害相对人权利的情况也不少见。

为保证地方人民当家作主，地方权力机关就必须在制定规则这一最重要的地方立法活动中处于核心地位，发挥主导作用，而明确哪些重要事项只能由法规予以规范，是保证地方人大及其常委会在立法活动中发挥主导作用的重要措施。第四，我们正处于全面的改革时期，许多事项需要探索试验，对于探索试验的事项，究竟应当由法规还是规章来规范，也具有很大的不确定性。一方面，在原来的较大市这一级，法规与规章的权限同时缩小了，立法法新规定的意图是，两者的权限主要是在城乡建设、环境保护和历史文化保护三个方面。立法法在规定地方性法规权限的时候，用了这么一句：属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。

据此，凡涉及上述领域的重大事项需要立法的，一般地说，就应当制定地方性法规。由此可见，在行政许可的设定权方面，地方性法规的权限也要大于政府规章的权限，而较大市一级政府规章则没有许可设定权。（四）法规与规章互不染指的事项 这里要讨论的是地方性法规与政府规章权限界分的绝对性，即：有没有只能制定规章而法规不得规定的事项，有没有只能制定法规而规章不得规定的事项。除了上述原则外，本文认为，界分地方性法规和政府规章的权限，还应当注意提高工作效率。

这种情况在各地方都存在。为提高地方治理的效率，在没有上位法依据的情况下，允许规章在一定范围内，在特殊情况下，对减损相对人权利和增加其义务的事项做出设定性的规定，也是必要的。

从立法法的上述规定看，地方性法规与政府规章在规定的事项方面，显然有较大区别。但这一标准的科学性究竟如何，是值得认真讨论的。

有规章制定权的政府在没有地方性法规的情况下，又来不及制定地方性法规，可以向同级人大常委会申请授权，对减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的事项制定规章。三、划分地方性法规与政府规章的指导思想与基本原则 科学划分地方性法规与政府规章的权限，应当遵循以下指导思想和基本原则： （一）以推进国家治理体系和治理能力现代化为指导思想 十八届三中全会决定提出：全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。但是，亮点也向我们提出了一些问题：设区的市的法规与规章的权限究竟有没有区别？立法法修改的决定对设区的市的法规与规章的权限用的是列举事项，即城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面，而对法规用的是可以对这些事项做出规定，规章用的是限于对这些事项做出规定，立法者的意图显然是要表明，法规的权限比规章要宽一些，但有两个问题：一是，可以本身也有限制的意思，与限于实际区别不大。但是，这类规章不能克减相对人权利，增加相对人义务。所以，本文倾向于认为，从长远看，不必用创设与执行、设定与规定这样的术语来对法规、规章的性质、内容和重要性加以区分。地方人大常委会以会议形式行使职权，每年的会议次数和每次的会议时间都很有限，能够审议的法规数量更有限。

按照2000年立法法第73条的规定，可以由地方政府规章予以规定的事项也包括两类：一是，为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项。[11]这次修改立法法，无论从立法还是立法机关工作机构的相关解释来看，对地方性事务的有关规定与含义都没有做改变。

6、如何看待立法法修改决定中设区的市法规与规章权限的新规定？ 这次立法法修改关于法规与规章权限界分的亮点，主要集中在设区的市、自治州的规定方面，这一内容前面已有述及。本文认为，为落实四中全会和立法法修改决定中关于行政机关没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务规定的精神，可以采取以下措施：针对本行政区域的具体情况和实际需要，有地方性法规制定权的地方人大常委会，在特定情形下可以授权同级政府对减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的事项作出规定。

这样的规定是否经得住推敲，值得研究。2、为落实本级人大及其常委会的重要决议决定，需要制定规章的事项，可以制定规章。

什么事项应当制定地方性法规，什么事项应当制定政府规章，所反映的不仅是一个立法权限划分的技术问题，更是一个地方权力机关能不能在制定地方规则的活动中处于核心地位，发挥主导作用，以保证地方人民当家作主的重要问题。而且，经过几十年的实践，地方政府制定规章也积累了丰富经验，其立法水平与人大及其常委会在同步提高。[9]四中全会决定进一步提出，同推进国家治理体系和治理能力现代化目标相比，法治建设还存在许多不适应、不符合的问题，有的法规未能全面反映客观规律和人民意愿，针对性、可操作性不强，立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出，就是主要表现之一。第二个条件是，规章实施满两年后需继续实施的，应当制定法规。

因为即使出现了不适当的情况，同级人大常委会还可以依法撤销规章。二、实践中存在的问题 立法上的不清晰，也直接引起了实践中的不少问题。

这样，为制定法规，在立项上，就出现一些值得注意的情况： 一是，对于什么事项应当制定法规，什么事项应当制定规章的标准不清楚，善于争取呼吁的，就容易立项。四是，地方政府处于经济和社会管理的第一线，对很多事项的了解与把握，与人大常委会相比，具有优势和条件，所以，即使那些应当由人大及其常委会制定法规的事项，在必要时，也可以由政府以规章予以规定。

但这个草案却对国务院部门规章的权限做了修改细化，明确规定：没有法律、行政法规依据，部门规章不得创设限制或者剥夺公民、法人和其他组织权利的规范，或者增加公民、法人和其他组织义务的规范，不得增加本部门的权力、减少本部门的法定职责。而涉及具体行政管理的事项，应当制定规章。

实际上，地方性事务主要是与全国性事务相对应的，它的内容具有很大的不确定性，地方性法规与政府规章都有权对地方性事务做出规范，只不过它们规范的侧重点和内容有所不同而已，一概地将地方性事务归为地方性法规的权限，认为政府规章不得规定，实属不必。7、涉及本行政区域内国家机关和工会、妇联、行业协会等社会团体的组织、职权的事项，应当制定地方性法规。如果出现了特殊情况，人大及其常委会对政府制定规章失去信任，认为必须制定法规，这时候，它可以向授权政府制定规章的相关法律、行政法规、上位阶地方性法规的制定机关报告，并取得该机关的转授权，方可制定地方性法规。但在实践中，对于地方性事务究竟包括哪些具体内容，与地方组织法和立法法中有关地方人大及其常委会行使的其他职权以及政府行使的有关职权，是什么关系，还是不清楚。

但是，是不是只有将这些事项的立法权唯一地掌握在人大及其常委会手中，才能保障公民的权利和自由呢？不一定。现在的问题是，如果法律、行政法规和上位阶的地方性法规明确规定由政府予以规范的事项，人大及其常委会能否制定法规呢？在这种情况下，人大及其常委会应当执行上位法的规定，不干预政府的相关规章制定权。

应当以推进国家治理体系和治理能力的现代化为指导思想，划分法规与规章的权限，并确立一系列划分的原则。本文倾向于认为，既然用规章的立法权限能够规范，在立法资源有限的情况下，就没有必要由人大及其常委会再来规范一次了。

8、涉及妇女、儿童、老年人、残疾人权益保障等社会特殊群体权利义务的事项，以及其他有关社会保障的事项，应当制定地方性法规。比如，对于一些行政管理技术的事项，对于政府自身建设的事项，就完全应当由政府去制定规章予以规范，人大及其常委会不必制定地方性法规。